«Ich stelle eine Überregulierung fest»

Anfang Juli ist die Vernehmlassung zur Krankenversicherungsaufsichtsverordnung zu Ende gegangen. Das BAG schiesst mit der KVAV nach Meinung diverser bürgerlicher Gesundheitspolitiker weit über das Ziel hinaus. Gewisse Akteure sprechen gar vom Versuch Bersets, die Einheitskasse durch die Hintertür einzuführen. Dieser Meinung ist auch Dr. Markus Moser, juristischer Berater im Gesundheitswesen und Vater des Krankenversicherungsgesetzes (KVG).

Herr Moser, beginnen wir am Anfang: Was ist das Ziel des Krankenkassenaufsichtsgesetzes (KVAG)?
Das KVAG sollte dem Bundesamt für Gesundheit (BAG) stärkere Möglichkeiten zur Kontrolle der Krankenversicherer einräumen. Primär geht es darum, die Höhe der Prämien zu kontrollieren. Diese sollten – im Interesse der Versicherer und der Versicherten – weder zu tief noch zu hoch veranschlagt werden. Die Notwendigkeit des neuen Gesetzes war bei dessen Ausarbeitung jedoch umstritten. Das Gesetz kam schliesslich zustande – unter anderem, weil zum Zeitpunkt der Parlamentsdebatte das Druckmittel «Einheitskasse » im Raum stand. Meiner Meinung nach wäre aber ein neues Gesetz nicht nötig gewesen – einige punktuelle Änderungen im KVG hätten genügt.

Der Bundesrat hat nun eine Verordnung vorgelegt, wie er das Gesetz umsetzen will. Trifft er damit den Willen des Gesetzgebers?
Das ist natürlich immer eine Auslegungsfrage. Grundsätzlich sollte eine Verordnung Details für die Umsetzung eines Gesetzes regeln und von Gesetzgeber bewusst offen gelassene Fragen beantworten. Eine Verordnung ist flexibler, weil sie leichter geändert werden kann als ein Gesetz. Im vorliegenden Fall ist der Bundesrat nun aber um einiges weiter gegangen, als der Gesetzgeber dies beabsichtigt hatte.

Weshalb ging der Bundesrat bei der Umsetzung zu weit?
Beim Erlass des KVG stand man stark hinter dem Prinzip des regulierten Wettbewerbs. Nun hat der Wind gedreht. Ich stelle in der Verordnung eine Überregulierung fest. Ich habe den Eindruck, die Verordnung soll als Handbuch für die künftige Aufsicht dienen, aus welchem sich für jeden denkbaren Fall die richtige Antwort ergibt. Fakt ist jedoch: Man kann keine Gesetze ausarbeiten, welche die Realität umfassend abbilden. Früher oder später werden gerade sehr detaillierte Regelungen an ihre Grenzen stossen. Und dann hat man sich mit einer ausufernden Regulierung selber die Hände gebunden!

Krankenkassen beklagen sich regelmässig über zunehmende Regulierungen. Ist diese Kritik begründet?
Krankenversicherer unterscheiden sich grundlegend beispielsweise von der AHV oder der IV. Deren Prämien sind im Gesetz fixiert. AHV und IV kann man als verlängerten Arm der Bundesverwaltung bezeichnen. Die Krankenversicherer hingegen sind private Institutionen. Sie tragen ein unternehmerisches Risiko – entsprechend müssen sie auch über unternehmerische Freiheit verfügen. Diese wird jedoch mehr und mehr eingeschränkt.

In der politischen Diskussion wird nun der Vorwurf laut, dass der Bundesrat mit der Umsetzungsverordnung gewisse Teile einer Einheitskasse durch die Hintertür einführen will. Teilen Sie diese Einschätzung?
So ausgedrückt ist es natürlich etwas zugespitzt formuliert, grundsätzlich aber stimmt die Aussage. Je kleiner der Handlungsspielraum der Versicherer, desto mehr nähern wir uns dem System der Einheitskasse an. Der regulierte Wettbewerb unseres Gesundheitswesens beruht auf der Konkurrenz der Versicherer, auch die Konkurrenz der Leistungserbringer folgt daraus. Sie sorgt für Qualität und wirkt gegen übermässiges Kostenwachstum. Eliminiert man den Wettbewerb zwischen den Versicherern, verschwindet auch jener unter den Leistungserbringern.

Geht es nach Bundesrat Berset, müssten Versicherer „übermässige Reserven“ abbauen. Ist dies Ihrer Meinung nach sinnvoll?
Die Frage ist auch hier wieder: Wann sind denn Reserven «übermässig»? Gerade bei kleinen und mittleren Versicherern schwanken die Risiken extrem – ein paar wenige teure Fälle pro Jahr können dort unter Umständen stark ins Gewicht fallen. Entsprechend schwankt auch die Höhe der Mindestreserven dieser Versicherer. Daher ist es falsch, in der Verordnung starr festzulegen, dass Reserven übermässig sind, wenn sie mehr als 200 Prozent der Mindestsolvenz betragen. Hinzu kommt, dass die Gelder in der Reserve ja nicht zweckentfremdet werden. Dieses Geld gehört nach wie vor den Versicherten. Eine Krankenkasse hat entsprechend gar keinen Anreiz,riesige Reserven anzulegen. Sie wird im Gegenteil diese Mittel verwenden, um ihre Prämien zu senken. Damit wird sie wettbewerbsfähiger.

Ein weiteres polarisierendes Thema sind die sogenannt „zu viel bezahlten Prämien“ in einzelnen Kantonen.
Der Prämienausgleich ist im Gesetz als «Kann»-Formulierung formuliert. Das ist schon mal positiv… Der Ausgleich von zu hohen Prämien wird aber in der Praxis kaum umsetzbar sein. Das KVAG schreibt nämlich zwingend vor, dass sich der Ausgleich auf Überschüsse innerhalb eines Jahres bezieht. Die Prämieneinnahmen eines Jahres werden nie genau den Kosten dieses Jahres entsprechen. In den einen Kantonen resultiert ein Überschuss und in anderen ein Verlust. Die Überschüsse eines Jahres, umgerechnet auf alle Versicherten in einem Kanton, werden zu sehr geringen Ausgleichsbeträgen führen. Das zeigen die Ausgleichsbeiträge über die während 18 Jahren (!) kumulierten Überschüsse, wie sie nun ausbezahlt werden müssen.

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Autor

Markus Moser

juristischer Berater im Gesundheitswesen, Niederwangen

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